〈疫情下的共有資源：1922 實聯制的下一步〉

2021-05-30

何明諠／中研院資訊科技創新研究中心專案經理
莊庭瑞／中研院資訊科學研究所副研究員

[全文刊於 《自由共和國》https://talk.ltn.com.tw/article/paper/1451748。]

因應疫情三級警戒延長，1922簡訊實聯制（下稱「1922實聯制」）勢必將持續在全國施行。這個政策由行政院在五月十九日推出後，基於其操作方便，受到許多商家與民眾的支持，但卻也在近日遭到質疑，認為在欠缺公開可信的稽核機制之下，貢獻給「1922實聯制」數位足跡的眾人，其權益能否獲得充分的保障。

我們無意在此申論「1922實聯制」的隱私保護或其合法性的有無。我們想說的是，作為普及全國、自願參與的制度，「1922實聯制」若希望在漫長的疫情中能持續有效地運作，仍欠缺一些基本要素。其制度推行所可能產生的其他效應，也須行政機關多加考量。

「1922實聯制」是一套仰賴大眾貢獻個人足跡，並集中到行政部門掌握的系統。參與者透過貢獻其個人行蹤資料，期望能獲得個人健康、經濟活動、與國家安全等方面的利益回饋。過往曾推行的「口罩實名制」，也是採取類似的運作模式。

但相較口罩實名制，在「1922實聯制」的設計裡，因貢獻個人足跡而增進公共衛生，進而有助於當事人的健康安全，這樣的正向循環回饋，就相對顯得隱晦。「口罩實名制」中，眾人提供各自的時地足跡資料（以健保卡的使用為媒介），藉此取得限量的口罩，並防止口罩的囤積。其中付出與收穫的關聯明確。「1922實聯制」中個人所貢獻的時地足跡資料，如何用於疫情防治而真能有助於全體與個人健康，目前除主事者之外，眾人尚難有直接見證的機會。

在「1922實聯制」之前，台灣已施行了實聯制近一年。在過去，實聯制基本是採分散管理的方式運作，資料的保管者分散在社會各處的不同單位；但「1922實聯制」施行後，實聯制出現了集中運作的明顯傾向，眾人足跡主要集中保管在少數電信業者以及中央政府。

在實聯制裡，資料保管者同時也是資料效益的見證者：保管者在資料被調取使用於防疫的同時，也見證了眾人的個人資料正發揮其效益。然而當實聯制從分散式走向集中式，短時間內可能提昇資源整合，但長期而言，要付出的代價恐怕也並不小。

首先，隨著資料保管者數量的大幅減少，資料效益的見證者最終恐怕僅剩少數的電信業者、疫調機關、及中央政府。大眾要如何維持信心，確認自己不是在「做白工」？

其次，政府在宣傳「1922實聯制」時，傳達了「不留個資」的特點，間接放大聯繫資料留給商家的個人感受風險。但防疫的工作是整體的，若商家能即時提供疫調資料，甚至工作人員染疫了，還能第一時間主動通知相關顧客，不用凡事等中央，豈非更有時效性、更能展現社會的團結？

最後，當地方政府進行疫調時，向「1922實聯制」調閱資料的流程是否能維持順暢、即時，也會是資料效益能否發揮的重要面向。

公共衛生的維護是典型的「共有資源」（Commons）議題：群體的康健狀態是眾人共同享用的資源，但也需要共同維護。共有資源不易維護的原因在於群體以及資源的界線都不易維持，需要提昇參與動機（「三個和尚沒水喝」）以及避免有人搭便車（例如健保既是全民買單，個人就隨意輕症急診）。政治經濟學家伊莉諾．歐斯壯（Elinor Ostrom）對於共有資源的治理，整理出「治理規則應與當地的需求和條件相符」、「必須發展可由社群執行的成員行為查核系統」、「提供友善、低成本的爭議排解方法」等原則。

依此，倘若「1922實聯制」所蒐集的眾人足跡是用以防疫的共有資源，那生產這項資源的眾人，就可要求查核其使用方式，例如確診者是否能確認自己的足跡資料有被調閱，並見證其資料有用於勾稽足跡重疊的群體並使用在增進公共衛生。另一種查核方式，是由主事者發布來自「1922實聯制」的群聚地圖，例如每小時各場所的人數總計，可讓眾人分別檢核其所提供的資料是否有被採用（例如：來自深夜時段偏僻場所的簡訊可有被計入？）。這樣的熱點地圖也有助於眾人瞭解群聚的地點時間，作為活動安排上的考慮。

最後，對於有意願建立實聯制資訊系統的單位，政府也應設法建立搭配的稽核制度，協助其建立安全、隱私、可靠的系統，鼓勵各單位投入更多資源在防疫科技的創新應用，積極成為群體防疫不可或缺的一環。